स्थानिक स्वराज्य संस्थांचा रौप्य महोत्सव

भारत जगातील सर्वात मोठी लोकशाही आहे. 1993 साली प्रधानमंत्री नरसिंह राव यांच्या सरकारने आपल्या लोकशाही यंत्रणेचा अधिक विस्तार करणार्‍या 73 व 74 व्या घटनादुरुस्त्या घडवून आणल्या आणि भारतात स्थानिक प्रशासन संस्थांची मुहूर्तमेढ रोवली. यावर्षी या घटनेस 25 वर्षे पूर्ण झाली आहेत. यानिमित्ताने हा ऐतिहासिक संविधानिक बदल कितपत यशस्वी ठरला, याचे अवलोकन आज आपण करणार आहोत.

 

पूर्वेतिहास :

ब्रिटिशकालीन भारतात शहरी स्थानिक राज्यसंस्था उदयास आल्या. 1687-88 साली मद्रास येथे भारतातील पहिली महानगरपालिका स्थापन झाली. 1882 सालच्या लॉर्ड रिपनच्या प्रस्तावास भारतामधील स्थानिक स्वराज्य संस्थांचा ‘‘मॅग्ना कार्टा’’ मानले जाते. प्राचीन काळापासूनच भारतातील खेडी प्रशासनाबाबत स्वयंनिर्भर राहिलेली आहेत. 1959 साली भारतात सर्वप्रथम राजस्थान राज्यातील नागोर जिल्ह्यात पंचायतराज यंत्रणेची सुरुवात झाली. 1960 च्या मध्यापर्यंत बहुतेक राज्यांमध्ये पंचायतराज संस्था कार्यरत झाल्या होत्या. भारतातील सर्व राज्यांमधील या शहरी आणि ग्रामीण स्थानिक राज्यसंस्थांची रचना, त्यांचे कामकाज, कार्यपद्धती, कालावधी, निधी या सर्वबाबतीत खूपच विसंगती होती. अखेरीस अनेक समित्यांच्या शिफारसींनुसार  1993 साली 73 व 74 व्या घटनादुरुस्त्यांद्वारे भारतातील स्थानिक राज्यसंस्थांच्या यंत्रणेत सुव्यवस्था आणण्यात आली.

 

संविधानातील दुरुस्त्या :

1993 साली 73 व 74 व्या घटनादुरुस्त्या म्हणजेच पंचायतराज कायदा आणि नगरपालिका कायदा यांच्याद्वारे भारतातील शहरी आणि  ग्रामीण स्थानिक राज्यसंस्थांना सांविधानिक दर्जा मिळाला व या कायद्यांमध्ये आखून दिलेल्या नियमांना अनुसरून स्थानिक राज्यसंस्था स्थापन करणे सर्व राज्यांना बंधनकारक झाले. भारतीय संविधानातील हा एक ऐतिहासिक बदल होता.

 

73 व 74 व्या घटनादुरुस्त्यांनी आपल्या संविधानात खंड 9, ‘पंचायती’’ आणि खंड 9-अ, ‘नगरपालिका’’; तसेच 11 वे व 12 वे परिशिष्ट यांची भर घातली. आपल्या संविधानामधील राज्यधोरण  निर्देशक तत्वांमधील 40 व्या कलमास या घटनादुरुस्त्यांनी व्यावहारिक आकृतिबंध मिळवून दिला. आज भारतभरामध्ये 250,000 शहरी व ग्रामीण स्थानिक राज्यसंस्था आणि 30 लाखांहून अधिक लोकांनी निवडून दिलेले लोकप्रतिनिधी कार्यरत आहेत.

 

25 वर्षांनंतरचे दृश्य :

संसदेच्या तुलनेत स्थानिक पातळीवरील राज्यसंस्थांमध्ये दलितवर्गीय लोकप्रतिनिधींचे प्रमाण अधिक आहे. परिणामी या राज्यसंस्थांच्या प्रशासनातील हे लोकप्रतिनिधी जास्त कार्यक्षम असल्याचे दिसून येते. तसेच भारतातील सरकारी संस्थांच्या केवळ याच स्तरामध्ये स्त्रियांना 33 टक्के आरक्षण उपलब्ध आहे. काही राज्यांनी स्त्रियांना 50 टक्के आरक्षण देऊ केले आहे, तर काही राज्यांमध्ये स्थानिक प्रशासनातील स्त्रियांचा समावेश 40 टक्के आहे. म्हणजेच आरक्षणाव्यतिरिक्त सामान्य वर्गातील जागादेखील स्त्रिया जिंकत आहेत.

 

सुरुवातीच्या वर्षांमध्ये पदावर नावाला महिला पण निर्णय घेणार त्यांचे वडील किंवा पती; तसेच अधिकारपदावरील महिलेविरुद्ध अविश्‍वासाचा ठराव असे प्रकार सर्रास घडत. आज मात्र तशी परिस्थिती उरलेली नाही. उदा. महाराष्ट्रात नव्या कायद्यानुसार नगरपालिकेचे प्रमुखपद व सरपंचपदासाठीदेखील थेट निवडणुका लागू करून अशा बिनबुडाच्या अविश्‍वास ठरावांमधील हवाच काढून घेतली आहे. स्त्रियादेखील आपल्या अधिकारांप्रती जागरूक होत आहेत. आज देशातील स्थानिक पातळीवरील लोकप्रतिनिधींमध्ये 10 लाखांहून अधिक स्त्रिया आहेत आणि यातील अर्ध्याहून जास्त महिला सरपंच व जिल्हास्तरीय संस्थांच्या संचालकपदी कार्यरत आहेत. हा बदल शांतपणे घडून आलेल्या क्रांतीपेक्षा काही कमी नाही. जगभरात इतरत्र कोठेही इतक्या मोठ्या संख्येने स्त्रिया लोकनियुक्त जबाबदार्‍या पार पाडत नाहीत.

 

73 व 74 व्या घटनादुरुस्त्यांपूर्वी आपल्या देशात राज्ये हीच केवळ प्रशासनाची उपराष्ट्रीय केंद्रे होती. प्रशासनाचे विषय केंद्र व राज्य सरकारमध्ये विभागले गेले होते. या घटनादुरुस्त्यांनी स्थानिक राज्यसंस्थांना मर्यादित अधिकार व जबाबदार्‍यांसकट कायद्याचे पाठबळ व कार्यकारकता देऊ केली. 73 व 74 व्या घटनादुरुस्त्यांनी या संस्थांच्या निवडणुका, आरक्षण, निवडणूक, वित्त व नियोजन आयोग यांबाबत बंधनकारक नियम ठरवले, तर प्रशासनाची कार्ये, निधी आणि कार्यकर्ते यांच्या विकेंद्रीकरणाकरिता तरतुदी सुचवल्या. थोडक्यात या दुरुस्त्यांनी सर्वसमावेशक व लोकाभिमुख प्रशासनयंत्रणेची रचना आखून दिली. आज लोकशाहीची ही यंत्रणा तळागाळातील लोकांपर्यंत पोहोचलेली आहे, मजबूत बनली आहे. सरकारी यंत्रणेच्या सर्व स्तरांमध्ये त्यांच्या कार्याचे व्यवस्थित व सुस्पष्ट वर्गीकरण व्हावयास हवे, असे प्रशासकीय सुधारणा आयोगाच्या (Addministrative reform Commission) सहाव्या अहवालात म्हटले आहे; परंतु आज देशात असे चित्र आढळून येत नाही.

 

73 व 74 व्या घटनादुरुस्त्यांनी देशभर स्थानिक राज्यसंस्था स्थापन करणे बंधनकारक केले; मात्र या संस्थानी कसे व किती काम करावे, त्यांची स्वायत्तता ठरवण्याचे स्वातंत्र्य राज्य सरकरांकडे ठेवले आणि यातच भारताच्या स्थानिक प्रशासनाचे अपयश दडलेले आहे. उदा. 1993 च्या घटनादुरुस्त्यांनी पाणी, आरोग्य, शिक्षण, स्वच्छता असे प्रशासकीय विषय स्थानिक राज्यसंस्थांना सरळ सुपूर्द केले नाहीत, तर ते करण्याची जबाबदारी राज्य सरकारांना देऊ केली. परिणामी गेल्या  25 वर्षांमध्ये प्रशासकीय अधिकार व कामांचे फारच कमी विकेंद्रीकरण झालेले दिसून येते. राज्यस्तरीय सरकारी संस्थांमधील लोकप्रतिनिधी आणि अधिकारी आपल्या हाती असलेली सत्ता व साधने नगरपालिका आणि पंचायतींना सुपूर्द करण्यास इच्छुक दिसत नाहीत; तसेच स्थानिक राज्यसंस्थांच्या कार्यक्षमतेप्रतीदेखील राज्य सरकारांचा अविश्‍वासच दिसून येतो.  उदा. महानगरपालिकेचे औपचारिक प्रमुख महापौर असले तरी कार्यकारकतेचे सर्व अधिकार राज्य सरकरने नियुक्त केलेल्या आयुक्तांकडे असतात. अशा तर्‍हेने स्थानिक कार्यकर्त्यांना अधिक राजकीय शक्ती प्राप्त होऊ नये याची सर्वतोपरी काळजी राज्यस्तरीय संस्थांमधील लोकप्रतिनिधी घेत असतात. प्रशासनाचे विकेंद्रीकरण फारसे न होण्यामागे हे राजकारणदेखील आहे.

 

तसेच स्थानिक शासन संस्थांकडून अपेक्षित कार्ये पार पाडण्यासाठी आवश्यक यंत्रणादेखील विकसित करण्यात आलेली नाही. संविधानात या संस्थांसाठी एकूण 18 प्रशासकीय कार्ये सुचवली आहेत; मात्र जनाग्रह या बंगळूरूमधील नागरी विकास संस्थेने केलेल्या अभ्यासानुसार 2017 सालच्या अंतापर्यंत मुंबई व पुणे शहारातील स्थानिक शासन संस्थांकडे केवळ 14 कार्यांचे विकेंद्रीकरण झाले होते. पटना, जयपूर, कानपूर, लखनौ या राज्यांमधील संस्थांना तर आठपेक्षा कमी कार्ये सोपवली गेली आहेत. अशा परिस्थितीमुळे प्रशासकीय कार्यांचे लोकनियुक्त स्थानिक सरकारांकडे विकेंद्रीकरण न झाल्यामुळे ही कार्ये पार पडण्याकरिता राज्यस्तरीय सरकारी संस्था वाढल्या. उदा. पाणी, वीज, वाहतूक, इत्यादी सेवा पुरवणारी सरकारी महामंडळे, पायाभूत सुविधा पुरवणारी सरकारी कॉर्पोरेशन्स इत्यादी. अशा समांतर सरकारी संस्थांमुळे स्थानिक राज्यसंस्था दुर्बल बनल्या.

 

निधीची कमतरता हीदेखील स्थानिक शासनसंस्थांची मोठी समस्या आहे. याबाबतीत स्थानिक कर आणि राज्यसरकारकडून मिळणारा निधी हे दोनच मार्ग या संस्थांसमोर आहेत. स्थानिक कर घेण्यासाठी राज्य सरकारची परवानगी आवश्यक आहे. राज्य सरकारने या संस्थांना किती निधी द्यावा हे राज्य वित्त आयोग सांगू शकतो; मात्र अंतिम निर्णय राज्य सरकारचाच असतो. परिणामी बहुतेकदा कार्यकर्त्यांना पगार देण्यासाठीदेखील पुरेसा निधी स्थानिक शासन संस्थांजवळ उपलब्ध नसतो. अशावेळी स्थानिक प्रशासकीय प्रश्‍न सोडवण्यासाठी नवे प्रकल्प हाती घेण्यासाठी या संस्थांतर्फे निरुत्साहच दिसून येतो.

 

दाभोळ या लहानशा गावाने स्थानिक रुग्णालय बांधण्याकरिता एनरॉन वीज प्रकल्पावर संपत्ती कर लावण्याचा प्रयत्न केला होता; मात्र कोर्टामध्ये ते केस हरले. तेराव्या वित्त आयोगानेही स्थानिक राज्यसंस्थांच्या निधीच्या समस्येवर उपाय सुचवले आहेत; परंतु ते पुरेसे नाहीत. आज देशात सहकारी आर्थिक संघराज्यवादाची (Co-operative fiscal federalism) चर्चा होत असताना सर्वात कनिष्ठस्तरीय सरकारी संस्थांची निधीसाठी होणारी परवड दुर्लक्षून चालणार नाही.

 

आर्थिक स्वातंत्र्य किंवा स्वायत्ततेच्या बाबतीत पंचायतराज संस्थांच्या तुलनेत नागरी संस्था अग्रेसर आहेत. जनाग्रह संस्थेच्या सर्वेक्षणानुसार 2015-16 साली नागरी स्थानिक शासन संस्थांचा 44 टक्के निधी हा त्यांच्या स्थानिक  करांमधून येत होता व उर्वरित निधी केंद्र व राज्य सरकारकडून मिळत होता. याउलट पंचायत राज संस्थांना करांद्वारे मिळणारा निधी त्यांच्या एकूण उत्पन्नाच्या केवळ 5-7 टक्केच होता. मागील आर्थिक सर्वेक्षणात चार राज्यांच्या केलेल्या विश्‍लेषणानुसार पंचायतराज संस्थांचा माणशी खर्च एक हजार रुपयांपेक्षाही कमी असतो, तर नागरी शासन संस्थांचा माणशी खर्च पाच हजार रुपयांहून जास्त असतो. मात्र असे असूनही आतापर्यंत एकही भारतीय शहर प्रगत देशातील शहरांच्या बरोबरीस आलेले नाही.

 

निष्कर्ष :

स्थानिक शासन संस्थांमुळे गेल्या 25 वर्षांमध्ये भारतीय लोकशाही अधिक सुदृढ, सर्वसमावेशक आणि लोकाभिमुख बनली आहे. आज देशभरात लाखो लोकनियुक्त प्रतिनिधी तळागाळातील लोकांच्या प्रश्‍नांना आवाज देत आहेत. मात्र चांगल्या प्रशासनासाठी या स्थानिक राज्यसंस्थांना निश्‍चित अधिकार, कार्ये व निधी सोपवण्याची आवश्यकता आहे. असे न झाल्यास या संस्था आपल्या देशाचे एक महागडे अपयश ठरतील. थोडक्यात, स्थानिक शासन संस्थांचे राजकीय सशक्तीकरण करून त्यांचे लोकांप्रतीचे उत्तरदायित्व वाढवणे या दृष्टीने येत्या काळात प्रयत्न व्हावयास हवेत.

 

लेखक: मृण्मयी गावडे
संपर्क: swatantranagrik@gmail.com

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *